Indice des prix à la consommation et Initiative d'amélioration de l'IPC 2008-2009 à 2012-2013

Pertinence

L'IPC est une mesure importante utilisée par le gouvernement du Canada et d'autres intervenants clés pour éclairer les politiques économiques et monétaires. Il sert à l'élaboration de la mesure du PIB. La Banque du Canada utilise l'IPC pour mesurer les taux d'inflation; Finances Canada s'en sert pour déterminer les paiements de transfert aux provinces et territoires. Au niveau international, l'IPC fait partie des statistiques les plus largement utilisées pour mesurer les variations de prix et le rendement économique; il s'agit de la mesure la plus visible et crédible sur laquelle fonder les attentes en matière d'inflation. Il existe donc un besoin continu pour l'IPC et celui-ci demeure très pertinent.

L'IPC s'aligne sur les priorités des gouvernements fédéral et provinciaux et est utilisé par tous les niveaux de l'administration publique. La production de l'IPC représente une priorité permanente pour Statistique Canada. Le gouvernement du Canada a légitimement comme rôle et responsabilité de produire l'IPC. Statistique Canada, compte tenu de sa capacité de produire des statistiques objectives et non partisanes, devrait être l'organisme habilité à le faire.

Conception et mise en œuvre de l'IA-IPC

Dans le cadre de l'évaluation, on a trouvé des preuves que l'IA-IPC était nécessaire pour résoudre les faiblesses connues de l'IPC et pour faire en sorte que l'IPC continue d'être un indice fiable et de grande qualité. Les données recueillies laissent supposer que la conception de l'IA-IPC est appropriée, et que les initiatives en cours conviennent pour améliorer l'IPC. Par ailleurs, il existe des preuves que l'IA-IPC est mise en œuvre comme prévu, certains éléments étant mis en œuvre avant l'échéance prévue.

L'évaluation a permis de déterminer que les modalités de gouvernance de l'IA-IPC sont appropriées et suffisantes pour appuyer l'initiative et la gestion permanente des risques connexes. Toutefois, il existe certaines préoccupations concernant la clarté des rôles et des responsabilités à l'intérieur de la Division des prix à la consommation (DPC), ainsi que la compréhension des modalités de gouvernance et des mécanismes de gestion des enjeux transversaux, aux niveaux inférieurs de la Division. Parmi les autres préoccupations figurent l'érosion possible de l'expertise spécialisée, par suite du roulement de l'effectif ou des départs à la retraite, et les risques et répercussions possibles sur l'IPC.

Atteinte des résultats attendus

Des progrès importants ont été réalisés en vue de l'atteinte des résultats de l'IPC et de l'IA-IPC, dans l'immédiat et à moyen terme. L'IPC est à jour et pertinent et, en dépit de certaines faiblesses quant à la disponibilité de l'information et des limites de l'indice, celui-ci est crédible. L'IPC est un excellent indice lorsqu'il est utilisé aux fins prévues. Les constatations de l'évaluation confirment que, par suite de l'IA-IPC, les biais dans l'IPC seront réduits, ce qui mènera à un indice des prix plus fiable et crédible, avec une plus grande capacité interne. En ce qui a trait au résultat ultime, à savoir que « les Canadiens aient accès à un ensemble d'indices des prix à la consommation exacts, à jour et pertinents, qui appuient une gamme variée de programmes stratégiques clés », le programme de l'IPC est bien positionné, et plus particulièrement pour ce qui suit.

Économie et efficience

Un examen des données financières du programme montre que, d'un point de vue financier, le projet de l'IA-IPC est mis en œuvre selon le plan. Les dépenses au titre de l'IPC et de l'IA-IPC semblent concorder avec le budget original. L'IPC semble utiliser une approche axée sur les économies dans ses pratiques. Certaines données recueillies montrent que l'IPC comporte des procédures administratives et opérationnelles efficaces.

Il y a place pour amélioration de l'efficience, grâce à la mise en œuvre d'un système de mesure du rendement, y compris l'harmonisation des processus utilisés dans l'IPC et de ceux du Système de comptabilité nationale et de l'Enquête sur les dépenses des ménages. Certaines approches et considérations de rechange pour l'IPC ont été déterminées, par exemple, le transfert de l'IPC à un cycle de mise à jour d'un an, l'utilisation d'autres sources de données et méthodes de collecte, l'examen des avantages de l'adoption d'un indice superlatif et des révisions, et le recours à la désaisonnalisation.

Les recommandations qui découlent des constatations de l'évaluation plaident en faveur d'une planification stratégique pour assurer la pérennité, après la mise en œuvre complète de l'IA-IPC, d'une gouvernance améliorée au niveau du sous-projet, de communications améliorées avec les intervenants, de l'accessibilité aux produits de l'IPC et du raffermissement de la capacité de mesure systématique du rendement, afin de démontrer l'atteinte des résultats.

2.1.1 IA-IPC

En 2009-2010, le gouvernement du Canada a mis en œuvre cette initiative de 45 millions de dollars sur cinq ans, en vue d'améliorer l'IPC, selon la théorie et les pratiques exemplaires en matière économique, afin d'estimer les variations des prix de façon plus précise et d'utiliser les ressources de l'IPC de façon plus rentable. Statistique Canada a reçu du nouveau financement pour permettre l'amélioration de l'IPC au Canada dans les domaines suivants.

• L'activité liée à la taille de l'échantillon vise à augmenter le nombre de prix relevés. Le nombre d'observations relevées par rapport à la taille ou aux caractéristiques d'une population peut avoir des répercussions sur la qualité des inférences concernant la population mesurée. Étant donné que les tailles d'échantillon de certains produits de l'IPC au Canada sont considérées comme trop petites pour être représentatives, l'IA-IPC vise à augmenter le nombre de prix relevés au sujet des biens et services achetés par les Canadiens. L'objectif est de doubler le nombre de prix relevés (de 60 000 à 120 000) au cours des cinq prochaines années, soit environ 5 000 relevés de prix supplémentaires pour chacune des trois premières années, 15 000 la quatrième année, et 30 000 la cinquième année.
• L'activité de plan d'échantillonnage vise à améliorer la sélection des magasins et des produits à échantillonner. Ces changements devraient mieux rendre compte de ce que les Canadiens achètent réellement, ainsi que des changements dans les préférences des consommateurs en ce qui a trait aux produits et aux magasins. Ils devraient améliorer l'actualité de l'introduction de nouveaux points de vente et produits et permettre d'éviter le suréchantillonnage des produits moins importants ou le sous-échantillonnage d'articles populaires. L'objectif de l'IA-IPC est d'améliorer le plan d'échantillonnage, grâce à l'utilisation de méthodes d'échantillonnage plus scientifiques et mieux ciblées et à une collecte plus efficace. Ces changements devraient être pleinement opérationnels la cinquième année.
• L'activité de mise à jour du panier vise à faire en sorte que les poids des produits du panier de l'IPC soient mis à jour plus fréquemment et traités plus rapidement. Avant l'IA-IPC, le panier de l'IPC était mis à jour tous les quatre ans : chaque mise à jour était fondée sur les données des 18 mois précédant l'année pour laquelle les données sur les dépenses étaient recueillies. Cela a fait en sorte que le panier est devenu graduellement désuet et ne rendait plus compte des changements récents dans les habitudes d'achats des consommateurs. Les responsables de l'IA-IPC se sont engagés à assurer une mise à jour semestrielle du poids du panier de l'IPC, d'ici 2013-2014, et à réduire le délai d'intégration d'un nouveau panier dans l'IPC à 12 mois, afin que les mises à jour rendent compte plus efficacement et plus rapidement des dépenses des consommateurs.
• L'activité d'ajustement de la qualité vise à élaborer de nouvelles méthodologies pour faire une meilleure distinction entre les fluctuations de prix pures et celles résultant de changements dans la qualité ou les caractéristiques des produits. À l'heure actuelle, environ le quart des produits de l'IPC font l'objet d'un ajustement de qualité. L'IA-IPC visait l'élaboration de meilleures méthodologies pour 75 autres produits, d'ici 2014-2015, faisant porter le nombre total d'ajustements à 225 produits. La couverture sera élargie pour englober les appareils électroménagers, les meubles et les appareils électroniques.

Ces domaines sont appuyés par deux projets d'infrastructure clés des TI, qui sont des outils essentiels pour l'IA-IPC.

• Les améliorations de l'infrastructure de collecte des données visent à augmenter les capacités de gestion, afin de contrôler les activités de collecte sur le terrain. Cela permettra de mieux aligner les activités de collecte et les besoins de données de l'IPC. Le but est de faire en sorte que les produits et les magasins soient mieux ciblés et que plus de renseignements soient recueillis pour améliorer l'assurance de la qualité. Les appareils portatifs utilisés sur le terrain pour la collecte des données seront remplacés, et leur logiciel sera mis à niveau.
• Les changements dans le traitement des données visent à améliorer l'infrastructure de traitement des données de l'IPC et d'estimations de l'indice. Le système d'estimations de l'indice (STM), qui permet d'élaborer des indices à partir des données brutes, repose sur des principes technologiques et de conception de systèmes qui remontent à plus de 20 ans. Il s'agit aussi d'un système complexe, qui n'est pas conçu pour s'adapter efficacement aux changements fréquents de méthodologie pour le panier. L'objectif est de moderniser la technologie utilisée pour l'estimation de l'indice et d'améliorer sa documentation, afin d'obtenir un système plus facile à utiliser et à mettre à jour.

Pour appuyer ces quatre activités clés et ces deux initiatives d'infrastructure des TI, Statistique Canada a élaboré une stratégie de recrutement de nouveaux employés et un programme de formation spécialisée pour réduire les courbes d'apprentissage.

En 2010-2011, Statistique Canada a commencé à recevoir du financement pour entreprendre l'IA-IPC. En 2012-2013, l'IA-IPC est entrée dans sa troisième année de mise en œuvre. Au cours de cet exercice, l'initiative a été axée sur l'élaboration, la mise à l'essai pilote et la mise en œuvre de nouveaux processus opérationnels, de systèmes des TI et de modifications de l'échantillon.

2.2.1 IPC

L'objectif de l'IPC est de rendre compte des variations dans les prix à la consommation auxquelles font face les Canadiens. À cette fin, on pourrait utiliser un ensemble diversifié d'activités, comme le relevé des prix, l'application rigoureuse de mesures de contrôle de la qualité, pour produire des prix sans erreur et ajustés en fonction de la qualité, la fourniture de poids représentatifs à des intervalles opportuns, la réévaluation et l'amélioration périodiques des méthodes, en conformité avec les normes internationales, ainsi que l'analyse et la diffusion des données.

Les résultats de ces activités dans l'immédiat sont la production de données fiables, la publication de produits d'information et la garantie que les données diffusées reposent sur une infrastructure des TI robuste. Les résultats à moyen terme comprennent le soutien de programmes clés, des services de grande qualité aux utilisateurs et l'amélioration de la conception du programme (par exemple, concepts, méthodes et sources de données) et de son infrastructure des TI. Les résultats à long terme sont de faire en sorte que les Canadiens aient accès à un ensemble d'indices des prix à la consommation exacts, à jour et pertinents, qui appuient une gamme variée de programmes stratégiques clés (monétaires, fiscaux et sociaux) et répondent aux exigences du Système de comptabilité nationale (SCN).

2.2.2 IA-IPC

L'objectif de l'IA-IPC est de produire une meilleure mesure des fluctuations de prix au Canada, à partir de méthodologies éprouvées et reconnues au niveau international et appuyées par une infrastructure technique plus efficace et stable.

Grâce aux quatre activités clés et aux deux initiatives de soutien mentionnées dans la section qui précède, les résultats prévus de l'IPC comprennent les suivants : des prix de produits (moyennes) plus exacts (représentatifs), un meilleur reflet de ce que les Canadiens achètent, en vue d'un IPC plus représentatif, une meilleure compréhension de l'évolution des habitudes des Canadiens, et de meilleures estimations des variations pures des prix (en supprimant le bruit dans la fluctuation des prix qui découle des changements dans les caractéristiques des produits). Comme l'IPC, l'IA-IPC appuie le résultat à long terme suivant : « amélioration de la qualité de la prise de décisions stratégiques, grâce à l'utilisation d'un IPC amélioré ».

L'initiative d'amélioration est intégrée dans l'IPC. Les activités de l'IA-IPC sont destinées à améliorer la capacité de l'IPC d'atteindre les résultats énoncés. Pour plus de détails, l'annexe A présente les modèles logiques liés à l'IPC et à l'IA-IPC.

2.3.1 Gestion du programme

La DPC, qui appartient au Secteur de la statistique du commerce et des entreprises de Statistique Canada, est chargée de la gestion globale de l'IPC et de l'IA-IPC. Le mandat de la Division est de produire l'IPC, à partir de données à jour et pertinentes et d'une analyse des variations des prix à la consommation au niveau temporel (au fil du temps) ou spatial (au niveau géographique).

La DPC comprend la sous-division de la production et la sous-division du développement, qui participent à l'IPC et à l'IA-IPC.

La sous-division de la production est responsable de la production d'une vaste gamme d'indices de prix temporels (financement de base) et spatiaux (financés par recouvrement des coûts), sur une base mensuelle. Elle est aussi chargée de coordonner les diffusions, de donner suite aux demandes d'information et d'élaborer ainsi que d'intégrer un cadre de gestion de l'information pour la Division.

La sous-division du développement est principalement chargée de l'élaboration de processus appropriés aux niveaux méthodologique et conceptuel, afin d'assurer la pertinence et la qualité permanentes et durables de l'IPC. Elle produit en outre les parités de pouvoirs d'achat et les produits du programme spatial. Ces travaux sont menés dans le cadre d'opérations et de projets de sections qui font partie de l'IA-IPC. Cette sous-division englobe la section chargée du développement de Cygnus. Ce groupe est responsable du remaniement du système d'estimation de l'indice et de la constitution d'une expertise spécialisée concernant l'estimation de l'indice des prix.

2.3.2 Gouvernance et structure de gestion de projet

Un certain nombre de changements organisationnels ont été apportés à l'IPC, afin d'appuyer la mise en œuvre de l'IA-IPC et des Lignes directrices sur le Cadre de gestion des projets de l'organisme, en avril 2012. La DPC fait une distinction entre la structure de gouvernance et la structure de gestion de projet. La gouvernance de l'IA-IPC comprend deux ensembles de comités directeurs (organismes décisionnaires) : un comité directeur au niveau du directeur général pour l'IA-IPC, qui est chargé de la supervision de l'ensemble de l'initiative, et trois comités directeurs au niveau du directeur, présidés par le directeur de la DPC, qui supervisent les composantes de l'IA-IPC.

La structure de gestion de projet est constituée de conseils et de comités qui sont responsables des aspects stratégiques du programme, y compris le conseil de gestion, le groupe de gestion de l'IA-IPC et les groupes de sous-projet.

De plus amples détails sur la gouvernance et la structure de l'IPC sont présentés dans l'organigramme de la gouvernance de projet, à l'annexe B.

2.3.3 Intervenants clés de l'IPC

La DPC compte plusieurs intervenants clés, internes et externes, qui fournissent des intrants, comme des données brutes ou des services, ou encore qui profitent de ces produits, comme les indices de prix, ou les utilisent.

Figure 1. La Division des prix à la consommation et ses partenaires

2.3.4 Ressources de programme de l'IPC

Alors que Statistique Canada reçoit du financement permanent pour l'Indice des prix à la consommation, depuis l'exercice 2010-2011, le programme de l'IPC a aussi reçu des fonds supplémentaires du budget des services votés pour la mise en œuvre de l'IA-IPC, soit au total 17 238 157 $ en 2012-2013 (tableau 1). Selon des données internes, ce nouveau financement a été affecté à toutes les activités relatives à l'IPC, à l'appui de nouvelles activités. Le financement total pour l'IPC et l'IA-IPC est décrit en détail dans le tableau 2.

3.3.1 Consultation préliminaire

Avant d'entreprendre l'évaluation, des entrevues de consultation préliminaire ont été effectuées auprès des dirigeants de l'IPC. Cela a mené à la validation du modèle logique et à l'élaboration d'un plan de travail d'évaluation, y compris l'approche méthodologique.

3.3.2 Éléments de preuve

Les données pour cette évaluation ont été recueillies auprès de plusieurs sources, faisant intervenir quatre éléments de preuve : un examen des ouvrages publiés, des examens des documents et des secteurs de compétence et des entrevues auprès des informateurs clés. Une analyse logique et statistique a été utilisée, et les résultats ont été corrélés, afin de déterminer les tendances et les modèles. L'équipe d'évaluation a résumé et a analysé les résultats préliminaires pour chaque élément de preuve dans une matrice sommaire.

Examen des ouvrages publiés : L'examen a porté sur 21 ouvrages et sur des sources universitaires aux niveaux national et international, ainsi que sur des études produites par des organisations d'intervenants. Cet examen a permis de déterminer la nécessité d'un IPC, certains des enjeux et défis clés pour l'IPC, et des tendances et recommandations générales pour relever les défis et résoudre les faiblesses clés de l'IPC.

Examen de documents : Cet examen comprenait deux catégories de documents : des documents plus larges à l'échelle du gouvernement, y compris les lois appropriées, et des documents propres au programme de Statistique Canada. L'examen des documents propres au programme a fourni des données sur la justification et la nécessité continue de l'IPC et de l'IA-IPC, ainsi que sur l'harmonisation avec les principales priorités gouvernementales et le mandat législatif de Statistique Canada, des données financières de base sur l'IPC et l'IA-IPC, ainsi que des documents de contrôle et de rapport relativement au plan global de l'IA-IPC. L'examen de ces documents a permis d'éclairer les enjeux d'évaluation concernant le rendement global de l'IA-IPC.

Examen des secteurs de compétence et des repères : Dans le cadre de cet examen, on a procédé à une comparaison de haut niveau des approches de six autres pays à l'égard de l'IPC - Australie, États-Unis, France, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni - et de celles du Canada, avant et après l'IA-IPC. Cet examen comprenait une comparaison des différents paniers de l'IPC (par exemple, nombre de magasins, fréquence des mises à jour), de la taille des échantillons, de la répartition des échantillons, des ajustements de la qualité et de l'approche de révision.

Entrevues auprès des informateurs clés : 28 intervenants de divers groupes d'informateurs clés ont été consultés. Il s'agissait :

• des représentants du programme participant à la production et à la diffusion de l'IPC, y compris des dirigeants principaux, des chefs et des experts spécialisés de la DPC, les responsables des mises à jour des systèmes, de la méthodologie et des modifications de la collecte, ainsi que des représentants de la Division des systèmes d'information statistiques et de l'Enquête sur les dépenses des ménages - 15 personnes ont été consultées dans le cadre de 12 réunions;
• des utilisateurs finaux de l'IPC, y compris des représentants de la Banque du Canada, de Finances Canada et d'autres ministères fédéraux intéressés, des représentants des ministères provinciaux des Finances (huit au total, y compris un utilisateur final interne), et une association nationale intéressée par l'IPC;
• de cinq experts canadiens et non canadiens reconnus au niveau international.

3.3.3 Limites méthodologiques

Certains des défis et limites clés liés à l'évaluation de l'IPC sont énoncés ci-après.

4.1.1 Besoin continu à l'égard de l'IPC

Un examen des documents du programme et des ouvrages publiés, ainsi que des consultations auprès des informateurs clés, ont démontré que l'IPC continue de répondre à un besoin. L'IPC est un indice essentiel, qui est utilisé partout dans le monde pour surveiller et mesurer les variations de prix.

L'IPC est largement utilisé comme indicateur de la variation du niveau général des prix à la consommation ou du taux d'inflation. Il est utilisé de trois façons au Canada :

• déflation du SCN - pour transformer des variables nominales en variables réelles, par exemple, pour faire une distinction entre les variations réelles du PIB et celles dues à l'inflation;
• indexation - pour compenser les personnes par suite des variations de prix, par exemple, ajuster la valeur des transferts gouvernementaux aux particuliers;
• ciblage de l'inflation - pour éclairer la politique monétaire de la Banque du Canada, l'IPC contribuant aux calculs de l'inflation et du taux d'intérêt^{Note de bas de page1}

Les informateurs clés et les documents internes ont confirmé le fait que les données au niveau des prix dans l'IPC sont essentielles pour de un grand nombre de particuliers, et de décideurs du secteur des entreprises et de l'administration publique.

À Statistique Canada, l'IPC joue un rôle important, et même central, en ce qui a trait aux autres activités. Par exemple, l'IPC est un élément clé des programmes macroéconomiques servant à suivre la conjoncture économique, comme le déflateur de l'indice du PIB pour le Système de comptabilité nationale.

Au niveau externe, l'IPC est un indice important utilisé par la Banque du Canada pour aider à fixer les taux d'intérêt. La Banque utilise aussi un IPC de référence publié par Statistique Canada.^{Note de bas de page2} Elle contrôle l'inflation de base en vue d'éclairer le ciblage de l'inflation, et non pas en remplacement de l'IPC.^{Note de bas de page3} La Banque du Canada assure aussi la mise à jour d'un calculateur de l'inflation, qui présente les répercussions de l'inflation sur le pouvoir d'achat, à partir des chiffres mensuels de l'IPC remontant à 1914.^{Note de bas de page4} Comme le mentionne un rapport de la Banque du Canada, l'IPC est utilisé de façon exhaustive pour ces fins, parce qu'il est disponible sur une base mensuelle, qu'il comporte un court délai de publication et qu'il dépend davantage des prix des transactions au détail que de prix imputés.^{Note de bas de page5}

L'IPC est aussi utilisé par Finances Canada pour déterminer les paiements de transfert aux provinces et aux territoires et par d'autres ministères gouvernementaux, comme facteur d'indexation des programmes fédéraux. Les informateurs clés ont aussi noté que l'IPC est utilisé par les représentants gouvernementaux comme une bonne indication du taux d'inflation au Canada et pour éclairer différents conseils et recommandations liés à la politique et aux décisions budgétaires en ce qui a trait à la politique fiscale, aux décisions sur le marché du travail, ainsi qu'à l'efficience et l'inefficience structurelles. L'IPC est aussi utilisé par les gouvernements et d'autres secteurs pour ajuster les pensions, l'impôt sur le revenu et les contrats, comme la rémunération, les loyers et les baux, ainsi que par les universités pour la recherche.

Les utilisations de l'IPC touchent tous les Canadiens à un moment ou à un autre de leur vie. Par exemple, l'IPC est utilisé pour indexer la Sécurité de la vieillesse, ce qui touche plus de 4 millions de personnes tous les trois mois, et le Régime de pensions du Canada, ce qui touche plus de 5 millions de personnes tous les 12 mois.

Au niveau international, l'IPC fait partie des statistiques les plus largement utilisées pour mesurer les variations de prix et le rendement économique. Par exemple, Fonds monétaire international (FMI), dont le Canada fait partie, utilise l'IPC comme outil pour évaluer le développement économique et financier des pays et s'assurer que les pays appliquent des politiques qui favorisent une croissance économique ordonnée et une stabilité raisonnable des prix. Selon les informateurs clés internes consultés, l'IPC est aussi utilisé par l'OCDE, dans des indices spatiaux, et par les Nations Unies.

5.3.1 Gouvernance

Un document sur la gouvernance de l'IA-IPC^{Note de bas de page29} décrit en détail la structure de gouvernance qui appuie l'IA-IPC (annexe B). La documentation fournie et les consultations auprès des informateurs clés internes montrent que les modalités de gouvernance de l'IA-IPC sont raisonnables : elles sont aussi appropriées pour appuyer la mise en œuvre de l'IA-IPC et pour gérer les risques connexes. Des entrevues avec les informateurs internes clés et certains experts externes ont confirmé que les structures de gouvernance de l'IA-IPC sont en place et fonctionnent bien.

Outre ses structures de gouvernance, la DPC compte sur un organisme consultatif, le CCMP. Dans le cadre de ses réunions annuelles, le CCMP joue un rôle essentiel en vue de faire appel à l'expertise et aux pratiques exemplaires au niveau international pour éclairer l'approche de Statistique Canada à l'égard de l'IPC, d'agir comme groupe de rétroaction pour les nouvelles idées, et d'exercer une fonction de remise en question. Selon certains informateurs clés, toutefois, il y a place pour amélioration du CCMP, « en mettant l'accent sur l'établissement de l'ordre du jour, les bonnes questions et les limites quant aux priorités et aux compromis ».

5.3.2 Gestion de projet

La DPC, qui est une division très spécialisée, avait une expertise statistique importance, mais avait besoin d'une « plus grande expertise de planification pour respecter les échéances et le budget ». Au début de l'IA-IPC, la pratique de la Division était davantage réactive que stratégique (c'est-à-dire, « davantage d'action que de planification »). La DPC a investi dans la formation en gestion de projet, et plus particulièrement les principes du Project Management Body of Knowledge (PMBOK), pour ses gestionnaires. Il s'agit d'une longue démarche pour établir la capacité, mais la plupart des informateurs internes sont d'avis qu'elle fonctionne et que les pratiques de gestion de programme se sont améliorées : les principes du PMBOK fournissent des mesures rigoureuses et objectives pour le contrôle de l'avancement des projets, en mettant l'accent sur les efforts déployés (temps, budget et ressources).^{Note de bas de page30} Selon les informateurs internes, cela a contribué à renforcer la capacité et la culture de gestion de projet. Des exemples de pratiques de gestion pertinentes figurent à l'annexe E.

Les documents de programme montrent que, en date de 2012, la DPC a adopté le Cadre de gestion de projets de l'organisme (CGPO) et a élaboré plusieurs outils pour faciliter le processus de planification et contribuer aux modèles du CGPO.

5.4.1 Défis liés à la gouvernance

Les entrevues auprès des informateurs clés internes ont fait ressortir certains défis quant à l'établissement de la structure de gouvernance de l'IA-IPC et à la gestion permanente du projet. La principale raison soulevée était que, au niveau opérationnel, l'IA-IPC est financée comme un seul projet; toutefois, le projet comprend six groupes interreliés de sous-projets indépendants.^{Note de bas de page31} D'autres défis ont été notés :

• Les modalités de gouvernance ne semblent pas être bien comprises par tous les employés de la DPC, et plus particulièrement ceux aux niveaux inférieurs. Cela comporte aussi un lien avec la nécessité de préciser davantage les domaines de responsabilité et les domaines pratiques comme le plan d'échantillonnage, l'AQ et les mises à jour du panier.
• Quelques informateurs internes ont noté qu'il n'y avait pas de mécanismes efficaces pour amener les enjeux transversaux à la table, en vue d'en discuter, aux niveaux inférieurs de l'organisation. Ils ont mentionné l'ancien Comité des questions relatives aux prix à la consommation, composé d'économistes, ou les domaines d'intérêt pour l'IPC, comme la recherche, et les conclusions et recommandations, avaient l'habitude d'être présentés aux gestionnaires. Ces informateurs ont suggéré qu'il continue d'y avoir, à l'intérieur de la DPC, un mécanisme horizontal aux niveaux des chefs, du directeur, des chercheurs principaux et des économistes, pour discuter des enjeux transversaux. Cette question est peut-être résolue grâce à la pratique récemment établie de réunions hebdomadaires d'intégration.

5.4.2 Défis liés à l'établissement d'une capacité et à la planification de la continuité

Compte tenu du niveau de complexité de l'IPC et de l'IA-IPC, les informateurs clés internes ont noté que la DPC a besoin d'un ensemble élargi d'expertise professionnelle concernant la théorie et la pratique des indices des prix. Cet ensemble de compétences est relativement rare; peu d'universités ont des programmes de deuxième et de troisième cycles portant sur ce sujet. Au moment du lancement de l'initiative, la DPC a dû recruter du personnel additionnel, à l'intérieur et à l'extérieur de Statistique Canada, puis former ces ressources pour répondre aux besoins du projet. Le processus de recrutement et les initiatives subséquentes d'apprentissage et de perfectionnement ont nécessité des investissements de temps et d'effort au cours des deux premières années : ces investissements devraient produire des rendements substantiels plus tard dans le projet. Les rapports d'étape du programme indiquent que ces activités ont permis d'établir une capacité et n'ont pas ralenti la mise en œuvre du projet.

Toutefois, plusieurs informateurs internes ont indiqué s'inquiéter que la DPC ait perdu une expertise spécialisée importante, principalement au niveau des chefs et aux niveaux supérieurs, par suite des départs à la retraite et du roulement dans l'organisation. Il existe une inquiétude quant à l'érosion de l'expertise spécialisée compromette la mise en œuvre de l'IA-IPC et la modernisation de l'IPC, particulièrement en ce qui a trait à la planification de la relève et de la continuité.

6.2.1 Accessibilité Web

La documentation passée en revue montre que les produits, la recherche et les publications relatifs à l'IPC de Statistique Canada sont rendus publics de façon ouverte et régulière dans le site Web. Le tableau 5 montre que les utilisateurs qui ont un accès Internet peuvent choisir à partir d'un certain nombre de produits depuis l'exercice 1997-1998.^{Note de bas de page37} Toutefois, entre les exercices 2008-2009 et 2012-2013, seuls deux nouvelles publications et quatre documents d'information pour les analystes et les chercheurs ont été diffusés auprès du public. Cela confirme la perception de certains informateurs clés selon laquelle Statistique Canada ne diffuse pas suffisamment de mises à jour et de publications récentes concernant l'IPC.

Le principal outil pour diffuser l'IPC et à informer les Canadiens à ce sujet est Le Quotidien. Ce document représente un compte rendu de la première diffusion officielle des nouveaux ensembles de données et produits, et sert aussi à informer le public concernant les constatations importantes et dignes de mention comprises dans les ensembles de données et les produits analytiques diffusés de l'IPC. Jusqu'à maintenant, Le Quotidien est la façon la plus efficace de répondre aux normes du FMI pour la diffusion des données. Le module Indice des prix à la consommation, qui est publié en parallèle avec Le Quotidien, est une publication mensuelle qui est destinée aux profanes avertis et aux utilisateurs experts des données de l'IPC. Il offre une analyse mensuelle plus détaillée pour chaque composante de l'IPC, ainsi que des graphiques, tableaux et notes d'information d'accompagnement.

Selon des données internes, au cours de l'exercice 2011-2012, le module de l'IPC dans Le Quotidien était la partie la plus consultée du site Web de Statistique Canada, avec un total de 515 958 consultations.^{Note de bas de page39} Les utilisateurs finaux consultés ont indiqué que davantage d'information pourrait être disponible par l'entremise du Quotidien, par exemple, des variations mensuelles et des moyennes cumulatives pour différentes périodes.

Les utilisateurs peuvent aussi accéder à des données détaillées de l'IPC à partir des Tableaux sommaires, de CANSIM et d'ESTAT. Les données de l'IPC sont téléchargées dans CANSIM, une base de données qui est mise à jour quotidiennement. Jusqu'en 2012, E-STAT était largement utilisé pour accéder aux données de l'IPC. Toutefois, depuis le 1er février 2012, tous les produits standard en libre-service de Statistique Canada, y compris les données CANSIM, sont devenus gratuits dans le site Web, ce qui fait qu'E-STAT n'est plus pertinent. Il n'est plus mis à jour et disparaîtra le 1^er juillet 2013.

La disponibilité de données gratuites et la stratégie de diffusion du groupe des communications et de la diffusion de Statistique Canada ont augmenté l'accès aux données statistiques et leur disponibilité. Le tableau 6 montre que les consultations de publications ont augmenté de 215 % et que la consultation des Tableaux sommaires a augmenté de 36 % au cours de la période de 2006-2007 à 2011-2012. Les données CANSIM ont été à l'origine d'un plus grand nombre de consultations depuis qu'elles sont devenues gratuites, en février 2012. Les données de l'IPC sont le tableau le plus populaire téléchargé par les distributeurs de CANSIM pour leurs clients.

Quelques utilisateurs finaux externes ont soulevé des questions concernant l'accessibilité de l'information, en raison de l'interface utilisateur du site Web de Statistique Canada. Pour trouver la bonne information, l'utilisateur doit savoir comment se diriger dans le site Web de Statistique Canada en ce qui a trait à l'IPC. Certains des utilisateurs finaux externes consultés ont trouvé que la recherche de données liées à l'IPC prenait du temps. Toutefois, de l'avis général de tous les experts et de la plupart des utilisateurs finaux consultés, l'information et les produits de base de l'IPC sont bien diffusés et communiqués par Statistique Canada par l'entremise de son site Web.

Les médias sociaux servent aussi à diffuser de l'information concernant l'IPC. Les abonnés inscrits peuvent recevoir des mises à jour concernant l'IPC sur Twitter (depuis janvier 2010), les fils RSS et le Web mobile (depuis mars 2011), ainsi que sur Facebook (depuis février 2012). Un utilisateur a indiqué que les fils RSS augmentent l'actualité de la diffusion des données de l'IPC.

Les publications de l'IPC de Statistique Canada sont fréquemment mentionnées dans les médias nationaux. Selon un rapport interne, les médias imprimés, la télévision, Internet et la radio utilisent les données de l'IPC de façon exhaustive, tellement, qu'il est difficile d'évaluer pleinement l'utilisation qui en est faite. Au cours de l'exercice 2008-2009, 340 mentions de l'IPC dans les médias pour les 45 principales sources de nouvelles contrôlées par Newsbriefs ont été notées. Pour l'exercice 2011-2012, le nombre de mentions dans les médias a augmenté, pour passer à 485, et au 26 mars 2013, le nombre de mentions dans les médias pour l'exercice 2012-2013 était de 332.^{Note de bas de page40}

6.3.1 Information plus détaillée attendue

Pour des besoins particuliers, les utilisateurs finaux consultés ont indiqué que Statistique Canada offre maintenant un meilleur accès aux microdonnées de l'IPC :^{Note de bas de page41} cet accès leur permet de procéder à un niveau plus approfondi d'analyse. Les informateurs clés internes ont noté que si les données de l'IPC liées à l'accès mentionné précédemment sont diffusées dans le public, les données confidentielles sous-jacentes ne sont pas rendues publiques.

Les informateurs clés consultés ont indiqué que la DPC pourrait faire davantage pour communiquer l'information de l'IPC. Les informateurs externes ont indiqué la nécessité pour Statistique Canada d'expliquer l'IPC en termes simples, qu'une personne moyenne comprendrait et, en dernier ressort, pour les utilisateurs finaux, d'expliquer l'IPC à divers groupes d'intervenants. L'approche éducative du site Web de la Banque du Canada a été soulevée par un expert comme un bon exemple à suivre. Les domaines particuliers déterminés comprennent ce que l'IPC mesure, comment la mesure est élaborée, ce que cela signifie pour les Canadiens, et comment l'IPC canadien se compare aux IPC des autres pays. Des données améliorées et plus simples sur l'IPC entraîneraient des économies, grâce à la réduction ou à l'élimination de la nécessité pour la DPC et d'autres utilisateurs finaux gouvernementaux de consacrer du temps à expliquer l'IPC à ceux qui présentent des demandes.

Des mises à jour plus fréquentes de l'IPC et de l'IA-IPC sont aussi nécessaires. Selon les informateurs clés, peu de renseignements sont disponibles dans le public concernant l'IA-IPC, au point que, mis à part les clients principaux de la DPC, les utilisateurs finaux en savent très peu au sujet de l'IA-IPC ou de ses progrès. La plupart des utilisateurs interrogés ont suggéré que les mises à jour de l'IA-IPC soient communiquées au moyen du site Web de Statistique Canada. Le document de référence et les mises à jour de la méthodologie de l'IPC utilisés causent aussi un problème aux utilisateurs finaux. Quelques informateurs clés ont noté que le document de référence est périmé et nécessiterait des mises à jour fréquentes pour bien rendre compte des changements dans les calculs et les pratiques courantes de Statistique Canada.

Selon les informateurs, une communication plus ouverte entre la DPC et le public pourrait contribuer à réduire les messages contradictoires et les erreurs d'interprétation concernant la validité de l'approche méthodologique, et pourrait aider les intervenants clés à défendre les données et la méthodologie de Statistique Canada.

6.3.2 Qualité du soutien

Les utilisateurs finaux externes ont signalé que le personnel de Statistique Canada est compétent et a les connaissances nécessaires pour donner suite aux demandes particulières. Toutefois, il peut être difficile d'identifier, de l'extérieur, l'expert le plus compétent à la DPC qui peut donner suite à une demande donnée ou discuter des questions et des enjeux de l'IPC. Même si les demandes d'aide concernant l'IPC font l'objet d'un suivi, les utilisateurs finaux ont indiqué qu'il peut falloir jusqu'à deux jours à Statistique Canada pour assurer le suivi. Ces délais nuisent aux représentants fédéraux ou à ceux des ministères des Finances provinciaux/territoriaux qui tentent de répondre à une question urgente concernant la diffusion de l'IPC (p. ex., notes d'information au ministre).

Les experts et les utilisateurs finaux ont indiqué qu'il serait avantageux pour Statistique Canada de publier une liste des personnes-ressources à contacter pour obtenir plus de renseignements concernant des sujets particuliers, comme la composition du panier, la façon dont l'IPC est calculé, ou la composition et la pondération du sous-indice. Ils sont d'avis qu'une telle liste de personnes-ressources expertes dans des domaines particuliers permettrait de répondre plus rapidement aux questions concernant l'IPC.

Selon un rapport du FMI de 2003,^{Note de bas de page42} l'IPC de Statistique Canada suit de façon générale les lignes directrices et les pratiques exemplaires acceptées au niveau international et respecte les normes internationales^{Note de bas de page43} (voir le tableau 7) pour plusieurs éléments : prérequis de qualité, d'intégrité, de pertinence méthodologique, d'exactitude et de fiabilité, facilité d'utilisation et accessibilité. Parmi ces éléments, ceux qui ont trait directement à la recherche et au développement sont la pertinence méthodologique ainsi que l'exactitude et la fiabilité.^{Note de bas de page44,Note de bas de page45}

Une somme considérable de données détaillées concernant l'IPC est disponible auprès du public. Le document de référence de l'IPC, divers documents de recherche sur l'IPC et les sous-indices de l'IPC sont publics. Les données de l'IPC sont publiques, tout comme le panier de l'IPC, les mises à jour du panier et la pondération des éléments du panier. Cette approche ouverte de la part de Statistique Canada permet au public et aux tiers indépendants de passer en revue et de remettre en question l'IPC, au besoin : ainsi, cela ajoute de la crédibilité à l'indice.

Selon les informateurs clés internes, des recherches et des publications concernant les divers sujets liés à la production de l'IPC paraissent périodiquement. Par ailleurs, les représentants de Statistique Canada participent régulièrement à des réunions d'experts internationaux avec leurs homologues d'autres pays. Cet échange d'information parmi les experts internationaux est considéré par certains des informateurs clés comme une occasion de faire progresser la réflexion et de permettre aux différents secteurs de compétence d'échanger des points de vue sur des questions statistiques : cela permet à la DPC de profiter des pratiques des autres secteurs de compétence. À ce titre, les informateurs clés reconnaissent le rôle du CCMP lorsqu'il s'agit de fournir des conseils d'experts indépendants et d'assurer une fonction de remise en question. Cela démontre l'ouverture de Statistique Canada à un examen détaillé de l'extérieur et son engagement à respecter des normes de qualité élevées et, ainsi, à contribuer à la réputation de l'IPC du Canada.

Dans l'ensemble, les informateurs clés conviennent que l'IPC peut résister à un examen par les experts et le public. Néanmoins, ils croient qu'il y a toujours place pour amélioration et recommandent un effort continu de recherche et développement pour s'assurer que la DPC se tient au fait des théories et pratiques émergentes. Les experts et les utilisateurs finaux ont déterminé des domaines qui pourraient profiter d'une recherche plus poussée, par exemple, l'évaluation continue des variations de prix et de leurs répercussions. Parmi les exemples figurent aussi les logements occupés par leur propriétaire, les fluctuations de prix des loyers, les ventes saisonnières et les automobiles. Toutefois, il n'y a pas de consensus parmi les intervenants externes consultés en ce qui a trait aux domaines qui présentent la plus grande priorité.

Les constatations de l'évaluation présentées auparavant appuient indirectement l'observation selon laquelle la recherche et le développement à la DPC, ces dernières années, particulièrement en ce qui a trait à l'IA-IPC, ont mené à des améliorations de l'IPC.

De façon plus particulière,

• question 4, Conception et mise en œuvre de l'IA-IPC : des preuves ont été soumises selon lesquelles la conception de l'IA-IPC est appropriée, les initiatives en cours conviennent pour améliorer l'IPC, et l'IA-IPC est mise en œuvre comme prévu et progresse bien;
• il existe des preuves, au sujet de la production des données, que les changements récents apportés par suite de l'IA-IPC sont appropriés pour produire davantage de données fiables et pertinentes (section 6.1).

Les rapports de programme récent confirment que, dans le cadre de l'IA-IPC, le programme est axé sur sa capacité de recherche et développement, afin de veiller à ce que l'IPC soit exact (c.-à-d. qu'il représente ce qu'il tente de mesurer), cohérent (intégration harmonieuse des parties qui le composent) et renouvelable (c.-à-d. qu'il peut se perpétuer et se réinventer au fil du temps).

Par exemple, pour augmenter la représentativité de l'échantillon, dans le cadre de l'IA-IPC, la base de sondage des magasins « en dur »^{Note de bas de page47}a été améliorée, afin de veiller à ce que l'échantillon ne soit « pas probabiliste, mais plutôt un résultat d'un échantillonnage discrétionnaire, appliqué de façon plus poussée que précédemment ». Les améliorations appuient l'utilisation d'intrants de rechange (comme les données du recensement, du Registre des entreprises, de l'Enquête trimestrielle sur les marchandises vendues au détail, d'autres enquêtes et des bases de données de tiers sur les points de vente ou les produits); l'utilisation de modes de collecte différents (y compris des données de scanner, le forage Web et Internet) et l'avènement d'éléments Internet purs.

La cohérence de l'IPC s'est améliorée, par suite des examens des méthodologies clés; des harmonisations appliquées aux classifications et aux formules agrégées de l'IPC, et des mises à jour coordonnées ou simultanées des indices de niveaux supérieur et inférieur. Dans la même veine, les documents du programme témoignent de liens plus étroits et d'une meilleure communication avec l'unité d'analyse et le personnel de collecte sur le terrain, ainsi que de la capacité et des connaissances accrues concernant des volumes de traitement plus importants de relevés de prix.

Les personnes consultées au niveau interne ont mentionné de façon particulière la recherche effectuée pour évaluer les répercussions de la modification de la taille de l'échantillon, afin de l'élargir pour tenir compte des régions rurales. Les personnes consultées décrivent aussi les avantages pour la recherche de Cygnus, le nouveau système puissant d'estimation de l'indice des prix. Les outils avancés des TI de Cygnus permettront aux utilisateurs et aux chercheurs d'effectuer des simulations, ce qui contribuera à améliorer la compréhension, ainsi qu'à éclairer les améliorations futures et les ajustements de la qualité. Les informateurs clés internes sont d'avis que Cygnus ouvrira la recherche et l'analyse et augmentera l'exactitude de l'IPC.

Toutes les catégories d'informateurs clés conviennent que l'IA-IPC est sur la bonne voie pour atteindre ses résultats, y compris : une plus vaste gamme de prix sélectionnés, un échantillon plus représentatif, un reflet plus à jour de l'évolution des habitudes de dépenses des consommateurs et des techniques de pointe pour mettre en œuvre les ajustements de la qualité.

Des informateurs experts reconnaissent la contribution de la recherche et des publications relatives à l'IPC de Statistique Canada, et suggèrent certains domaines de recherche additionnels qui pourraient produire d'autres avantages :

• Des mini-examens du panier tous les ans, qui permettraient à la DPC de le modifier légèrement, et qui sont nécessaires en raison des changements rapides dans les expériences des consommateurs, qui ne peuvent être prédits avec précision.
• L'utilisation de données de scanner et de données de forage Web. À cet égard, les experts précisent que l'utilisation de données de scanner pour améliorer l'échantillonnage diffère de l'utilisation de données de scanner comme données de source pour compiler l'IPC. Différents objectifs et défis de recherche sont donc associés à chacun.
• Un indice exhaustif des logements occupés par leur propriétaire.
• D'autres sources de données. À cet égard, les experts ont déclaré que d'autres pays (et non pas seulement le Canada) sont aux prises avec de nombreux défis en ce qui a trait à l'utilisation d'autres sources de données (p. ex., les enjeux, dépenses et problèmes liés à l'épuration des données) et que, jusqu'à maintenant, il n'existe pas de solution simple et abordable.

7.1.1 Pertinence

L'IPC est une mesure importante utilisée par le gouvernement canadien et d'autres intervenants clés pour éclairer la politique économique et monétaire, comme le calcul du PIB, la mesure des taux d'inflation pour la Banque du Canada et la détermination des paiements de transfert aux provinces et territoires par Finances Canada. Au niveau international, l'IPC est l'une des statistiques les plus utilisées pour la mesure des variations de prix et du rendement économique; il s'agit de la mesure la plus visible et crédible sur laquelle fonder les attentes au chapitre de l'inflation. Par conséquent, il existe un besoin continu pour l'IPC et l'IPC demeure très pertinent.

L'IPC correspond aux priorités des gouvernements fédéral et provinciaux. La production de l'IPC est l'une des priorités permanentes de Statistique Canada. L'indice est utilisé par tous les niveaux de l'administration publique. Il répond aussi à la priorité de transparence, grâce à la production de statistiques objectives et non partisanes.

Le gouvernement du Canada a pour rôle et responsabilité légitime de produire un IPC, et la responsabilité qu'il soit produit par Statistique Canada. Des données probantes montrent que les activités de l'IPC concordent avec le rôle de Statistique Canada tel qu'il est défini par la loi et le rôle du gouvernement fédéral au chapitre des compétences. En tant que membre du Fonds monétaire international, le gouvernement fédéral doit produire un IPC pour respecter les exigences législatives et internationales en matière de rapport. Les données recueillies dans le cadre de l'évaluation montrent que Statistique Canada est le mieux placé pour produire l'IPC du Canada, compte tenu de son statut d'organisme indépendant et de son expertise, ainsi que de sa capacité. Cela correspond à la pratique internationale - dans tous les pays passés en revue, l'IPC est produit sur une base mensuelle par un organisme statistique national indépendant.

Même si les données recueillies montrent que l'IPC est pertinent, elles révèlent aussi un certain nombre de besoins non comblés et un intérêt à l'égard de données plus approfondies que celles actuellement diffusées par Statistique Canada. Des consultations auprès des utilisateurs finaux ont montré un intérêt à la DPC quant à l'élaboration et à la publication de sous-indices de l'IPC - particulièrement en ce qui concerne les personnes âgées et les personnes qui vivent près du seuil de la pauvreté (un indice des besoins de base). En fait, la nécessité de mieux rendre compte du coût de la vie réel pour certaines cohortes d'âge a aussi été mentionnée dans plusieurs publications universitaires.^{Note de bas de page52} La DPC a reconnu qu'un IPC unique ne peut pas répondre aussi bien aux besoins de tous les utilisateurs et examine la possibilité de publier des « familles » d'indices.

7.1.2 Conception et mise en œuvre de l'IA-IPC

L'IA-IPC était nécessaire pour combler certaines lacunes connues dans l'IPC et s'assurer que l'indice continue d'être de grande qualité et fiable. Les données recueillies laissent supposer que la conception de l'IA-IPC est appropriée et que les initiatives en cours conviennent pour améliorer l'IPC. Par ailleurs, les données recueillies montrent que l'IA-IPC est mise en œuvre comme prévu; certaines facettes sont mises en œuvre avant l'échéance prévue.

Les modalités de gouvernance de l'IA-IPC sont considérées comme appropriées et suffisantes pour appuyer l'initiative et la gestion permanente des risques connexes. Les cadres supérieurs de la DPC se sont montrés capables de résoudre les enjeux et défis émergents, grâce à un raffermissement de la gestion et de la gouvernance globales du projet, à l'amélioration de la capacité des ressources humaines de la DPC et à d'autres changements organisationnels. L'évaluation a révélé que des structures et des processus sont en place pour contrôler le progrès de la mise en œuvre de l'IA-IPC, et que l'initiative a contribué à établir une capacité et une culture de gestion de projet. Certains défis liés à la mise en œuvre ont été déterminés, à savoir, principalement : une meilleure précision des rôles et responsabilités, la transmission des modalités de gouvernance de façon plus claire aux niveaux inférieurs de la DPC, et davantage d'examens horizontaux des enjeux transversaux. Une préoccupation a aussi été soulevée concernant l'expertise spécialisée perdue récemment à la Division. Mises à part les quelques initiatives réussies de constitution de la capacité à la DPC, une érosion possible de l'expertise spécialisée représente un facteur de risque pour la mise en œuvre de l'IA-IPC, particulièrement en rapport avec la planification de la relève et de la continuité.

7.1.3 Rendement – Réalisation des résultats attendus