Archivé – Cadres de gestion des marchés et des dépenses de TI

Contexte

Dans le but de mettre en place un système d'approvisionnement ouvert, équitable et transparent dans l'administration publique fédérale, le gouvernement du Canada a mis en place des politiques destinées à renforcer les procédures d'approvisionnement du secteur public. L'orientation générale ainsi fournie vise à resserrer les mesures de contrôle à l'appui de la responsabilisation des ministères et des organismes. Par conséquent, les dépenses doivent être évaluées périodiquement et il doit exister des cadres de gestion en vue de garantir une diligence raisonnable et une intendance rigoureuse des fonds publics. Des contrôles robustes de la gestion des marchés et des dépenses de technologie de l'information (TI)"^{Footnote 1} permettront à Statistique Canada de disposer de mécanismes de gouvernance et de responsabilisation plus efficaces ainsi que d'améliorer la gestion des fonds publics.

Les pratiques de gestion des marchés et des dépenses de TI en vigueur à Statistique Canada constituent des processus de gestion clés à l'appui de l'exercice du rôle et du mandat de Statistique Canada. D'après les données de la Division des services de soutien intégrés, entre le 1er avril 2007 et le 31 août 2009, 8 102 marchés ont été octroyés en vertu des pouvoirs de passation des marchés délégués à Statistique Canada, la valeur de ces marchés, incluant les dépenses de TI, étant estimée à 95,05 millions de dollars. L'évaluation du risque a montré que les initiatives d'approvisionnement régional étaient nombreuses mais de valeur peu élevée"^{Footnote 2}. Par conséquent, ces marchés n'ont pas été inclus dans la vérification. Les marchés de moins de 5 000 $ ont été exclus également. Les autres activités d'approvisionnement représentaient 1 582 marchés dont la valeur totale s'est chiffrée à 88,64 millions de dollars, soit une valeur moyenne de 56 028 $ par marché, un montant jugé significatif.

La vérification a compris l'examen des pratiques opérationnelles et des contrôles en place, de manière à déterminer le degré de conformité aux politiques et aux procédures du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et de Statistique Canada au regard du cadre de gestion des marchés et des dépenses de TI. Le cadre de gestion des marchés et la gestion des dépenses en biens et services de TI sont des thèmes figurant dans le plan de vérification axé sur les risques (PVAR) pour les exercices 2008 2009 à 2010 2011 en ce qui touche les activités à vérifier. Par souci d'efficience, on les a combinés en une même vérification des cadres de gestion des marchés et des dépenses de TI.

Autorisation

Les Services de vérification interne ont procédé à la vérification conformément au PVAR de 2008 2009 à 2010 2011 de Statistique Canada, qui a été approuvé par le Comité de la vérification interne le 19 mars 2008.

Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objet de fournir au statisticien en chef et au CMV de Statistique Canada les assurances suivantes :

• le cadre de contrôle de gestion des marchés (CCGM) est adéquat et efficace;
• les activités appuyant le CCGM sont conformes aux politiques de passation de marchés du gouvernement fédéral et de Statistique Canada; et
• le cadre de contrôle de gestion des dépenses en biens et services de TI est géré conformément aux politiques applicables.

Les critères applicables à ces objectifs sont énoncés à l'annexe A,

Étendue et approche

La vérification portait sur les marchés octroyés et les dépenses de TI engagées par Statistique Canada en vertu des pouvoirs délégués du statisticien en chef. Elle comprenait un examen des cadres de contrôle de gestion qui sous tendent les fonctions de passation de marchés et d'engagement de dépenses de TI à Statistique Canada. Les marchés gérés par les Services du matériel et des contrats (SMC) dans le cadre desquels des biens ou des services ont été fournis partiellement ou intégralement au cours de la période visée (du 1er avril 2007 au 31 août 2009) et dont la valeur était d'au moins 5 000 $ faisaient partie de l'étendue de la vérification. Étaient compris des marchés ayant franchi le cycle de vie complet ainsi que des marchés plus récents auxquels étaient applicables des procédures révisées fondées sur l'évaluation de l'état de préparation des états financiers. Durant cette période, 1 582 marchés visés par l'étendue de la vérification ont été octroyés dont la valeur totale s'est chiffrée à 88,64 millions de dollars. Un échantillon de 60 marchés a été sélectionné dont la valeur s'établissait à 19,53 millions de dollars.

Tous les marchés des bureaux régionaux ainsi que les marchés dont la valeur était inférieure à 5 000 $ ont été exclus de la vérification.

La vérification a été effectuée en conformité avec la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada.

Des renseignements sur l'échantillon sélectionné sont fournis à l'annexe B.

L'examen englobait les divisions suivantes :

1. Division des opérations et des systèmes de gestion financière (DOSGF),
2. Division des services de soutien intégrés (DSSI), incluant les Services du matériel et des contrats (SMC),
3. Division des services de technologie informatique (DSTI) et Division de développement de systèmes (DDS),
4. Division de la gestion des ressources (DGR), et
5. cinq divisions clientes des SMC sélectionnées.

L'examen a été fondé sur une analyse des politiques, lignes directrices et documents, des interviews avec les employés clés et les cadres supérieurs, ainsi qu'une analyse d'un échantillon de 60 dossiers sur les marchés.

L'échantillon des dossiers sur les marchés comprenait divers types de mesures d'approvisionnement, entre autres : préavis d'adjudication de contrat; autochtone; concurrentiel; non concurrentiel; Services de soutien de l'équipement de réseau; services professionnels en ligne; et marché de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). La valeur totale de l'échantillon se chiffre à 19,53 millions de dollars.

En septembre 2009, durant cette vérification, Statistique Canada a été informé qu'il avait été sélectionné pour faire partie de l'échantillon visé par la vérification horizontale de la gestion des actifs de technologie de l'information dans les grands ministères et organismes du Bureau du contrôleur général (BCG). Le personnel de vérification interne de Statistique Canada a participé à l'étape de l'exécution de cette vérification. La vérification du BCG portait sur la gouvernance des actifs de TI et était semblable à notre troisième objectif, l'assurance que le cadre de contrôle de gestion des dépenses en biens et services de TI est géré conformément aux politiques applicables. Pour cette raison, la vérification du troisième objectif s'est faite dans le cadre de la vérification du BCG et les résultats sommaires seront présentés dans le rapport de ce dernier.

Cadre de contrôle de gestion des marchés

Un CCGM adéquat et efficace est nécessaire pour permettre de déterminer, d'évaluer, d'atténuer et de gérer systématiquement les risques associés aux activités d'approvisionnement et pour assurer la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ainsi qu'à la Politique et au règlement sur les marchés du Conseil du Trésor. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise ce qui suit : « Il incombe aux ministères et aux organismes de veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics ».

La vérification a révélé que des éléments clés du CCGM, comme une structure organisationnelle, des procédures et lignes directrices ministérielles, une base de données et la délégation des pouvoirs de signature en matière de finances sont en place. Toutefois, un comité d'examen des marchés n'a pas été créé. Les cas suivants sont des exemples de marchés qu'il aurait été utile de soumettre à l'examen et à l'approbation d'un comité d'examen des marchés avant de les octroyer, de manière à réduire le risque associé au processus de passation des marchés. Le premier exemple est un marché d'une valeur de 2,37 millions de dollars dans lequel des lacunes ont été relevées relativement à l'administration et à la clôture du marché. Un autre exemple est celui d'un marché d'une valeur de 212 000 $ alors que la demande de marché de service et l'énoncé de travail précisaient un paiement total au fournisseur ne dépassant pas 200 000 $ y compris la taxe sur les produits et services (TPS) et une option de six mois de 100 000 $ y compris la TPS. L'option a été exercée pour un montant de 106 000 $ bien que moins de 40 % de la valeur du marché initiale ait été dépensé; une facture a été reçue après la fin de l'exercice accompagnée d'une note indiquant qu'ils tâcheraient de payer le montant à même des fonds non engagés.

Étant donné que Statistique Canada octroie plusieurs marchés importants à l'appui de son rôle et de son mandat, il y a un risque qu'un processus de passation de marchés concurrentiel, transparent et équitable ainsi que l'optimisation des ressources ne puissent être assurés. De plus, un comité d'examen des marchés fournirait à la direction l'assurance que les marchés qui présentent des risques plus élevés sont examinés et sont conformes aux directives du Conseil du Trésor. En outre, le comité d'examen des marchés limiterait le risque éventuel de conflit d'intérêt ou de favoritisme.

Surveillance et évaluation du rendement

La surveillance des marchés et des évaluations du rendement des entrepreneurs sont des activités fondamentales de soutien du CCGM et aident en assurer la pertinence et l'efficacité. Tel qu'indiqué ci dessus, il incombe aux ministères d'assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics et la surveillance est l'une des activités qui leur permettent de remplir cette obligation. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise que « l'autorité contractante devrait nommer un agent d'approvisionnement et l'autorité technique devrait nommer un agent de projet (lequel peut être la même personne) pour assumer la responsabilité de la surveillance du travail ».

En outre, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise ceci : « à l'achèvement du marché, l'autorité contractante devrait évaluer le travail exécuté par le consultant ou le professionnel. L'évaluation devrait être effectuée par des fonctionnaires connaissant bien les domaines particuliers en cause. Si des jugements sont formulés, on devrait les appuyer de données factuelles et complètes ».

Durant notre examen, nous avons constaté que rien n'indiquait que les activités de passation de marchés faisaient l'objet d'une surveillance complète et appropriée; en outre, aucun rapport d'évaluation du rendement n'était inclus dans l'un quelconque des 60 dossiers sur les marchés que nous avons examinés. Par exemple, selon les renseignements sur les expéditions et les réceptions, dans le cas de l'un des marchés échantillonnés, certains articles n'avaient toujours pas été reçus deux ans après la date de livraison prévue. Cette situation aurait pu être évitée si les activités de passation de marchés faisaient l'objet de la surveillance voulue et si le rendement des entrepreneurs était évalué.

Les représentants des divisions ont déclaré que les évaluations du rendement sont effectuées seulement de façon officieuse et selon le besoin.

L'absence de mesures appropriées de surveillance des marchés et d'évaluation du rendement des marchés pourrait avoir un effet négatif sur la réputation de Statistique Canada . En outre, il y a un risque de ne pas détecter que la fourniture des biens ou services n'était pas conforme aux modalités et conditions du marché, ce qui pourrait empêcher d'obtenir le meilleur rapport qualité prix possible.

Documentation dans les dossiers sur les marchés

Aux fins de la gestion efficace de tous les aspects du processus d'approvisionnement, les dossiers des achats doivent contenir une documentation complète et appropriée. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise que « les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés ». En outre, un dossier complet garantit que les principes d'accroissement de l'accès, de concurrence, d'équité et de rentabilité exprimés dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor sont appliqués.

Statistique Canada s'efforce d'atteindre les objectifs et d'appliquer les directives de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Notre examen de l'échantillon de marchés nous a permis de constater des dossiers complets et bien documentés. Ces dossiers comprenaient une liste de contrôle des achats établie et confirmant que le marché a été exécuté conformément aux procédures établies. Ils comprenaient également un historique chronologique du processus de passation de marchés. Toutefois, cette procédure n'était pas appliquée uniformément à l'échelle des marchés compris dans l'échantillon et l'information était fournie seulement dans un petit nombre de dossiers. Nous avons relevé les lacunes suivantes dans plusieurs dossiers :

• la liste de contrôle des achats n'était pas suivie de manière uniforme;
• la liste des fournisseurs qualifiés pour les demandes de soumissions n'était pas dans le dossier;
• rien n'indiquait qu'on ait procédé à l'analyse de solutions de rechange et à une analyse coût avantage;
• les résultats de l'évaluation des propositions ne se trouvaient pas dans le dossier;
• les propositions des soumissionnaires non retenus ne se trouvaient pas dans le dossier et il n'y avait pas de mention indiquant où ils étaient conservés;
• la notification des soumissionnaires non retenus ne figurait pas dans le dossier;
• les rapports de surveillance et d'évaluation du rendement ne figuraient pas dans le dossier;
• les factures des fournisseurs n'étaient pas dans le dossier du marché.

La vérification a révélé que les justifications d'achats auprès d'un fournisseur unique étaient documentées; de plus, la directive de Statistique Canada voulant que l'approbation du statisticien en chef adjoint soit obtenue pour tout marché à fournisseur unique d'une valeur supérieure à 5 000 $ était respectée. Toutefois, il n'y avait pas d'assurance que les prix proposés étaient concurrentiels par rapport aux marchés comparables dans l'industrie. En outre, les fournisseurs retenus dans un processus non concurrentiel n'étaient pas tenus de confirmer que les prix proposés pour des points comme les tarifs journaliers n'étaient pas supérieurs à ceux dans des marchés comparables auxquels ils participaient.

Il y a un risque qu'une documentation incomplète et une piste de vérification inappropriée ne soutiennent pas le processus de prise de décision et les stratégies de gestion des risques de Statistique Canada.

Dépenses

La vérification a révélé des lacunes liées aux aspects financiers des marchés octroyés avant le 1er avril 2009. Toutefois, dans le cas des marchés octroyés depuis cette date, les exigences financières sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). L'amélioration est attribuée à la mise en œuvre des recommandations formulées à la suite d'une étude portant sur l'évaluation des dépenses en immobilisations (« Assessment of Capital Assets Expenditures ») de la Division des opérations et des systèmes de gestion financière (DOSGF) ainsi que d'une vérification interne de la protection des biens et de la gestion du cycle de vie, toutes deux effectuées en 2008. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de formuler de recommandations.

Annexe A : Objectifs de la vérification et critères connexes

Sélection de l'échantillon de marchés

PAC : préavis d'adjudication de contrat

MERX : Service Internet qui permet aux organismes du secteur public de publier et de gérer les avis d'appels d'offres et la documentation associée en ligne

SSER : Services de soutien de l'équipement de réseau

SP en ligne : Services professionnels en ligne