Audit de l'approvisionnement

Contexte

La Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor s'applique à tous les ministères et organismes fédéraux. Elle a comme objectif de faire en sorte que les acquisitions de biens et de services soient effectuées « d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien ».

Cette politique énonce ce qui suit : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent :

• résister à l'examen du public au chapitre de la prudence et de l'intégrité, faciliter l'accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics;
• donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d'acquisition;
• favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents, incluant les objectifs de développement économique autochtones;
• être conformes aux obligations de l'État aux termes de l'Accord de libre-échange nord-américain, de l'Accord relatif aux marchés publics – Organisation mondiale du commerce, et de l'Accord sur le commerce intérieur. »

Des exigences d'approvisionnement très variées sont en vigueur à Statistique Canada selon le type d'activité, par exemple la gestion des enquêtes, les services de transport, les services professionnels ou d'experts-conseils, les biens destinés au programme du recensement ainsi que les logiciels et le matériel de technologies de l'information (TI).

Statistique Canada doit se conformer au RME pour ses acquisitions de biens et de services. Également, les directives du CT sur les marchés et d'autres annexes et dispositions régissent la passation de marchés dans le secteur public. La réglementation et directives comportent à la fois des exigences obligatoires et d'autres qui sont facultatives.

À l'intérieur de Statistique Canada, la Section des services du matériel et des contrats (SMC) facilite le processus d'approvisionnement; toutefois une part importante des responsabilités entourant la gestion des marchés incombe aux gestionnaires des centres de coûts, qui sont considérés comme étant les chargés de projet. Les SMC ont pour mission d'aider les chargés de projet à conclure des marchés de biens et de services. Leur rôle consiste à appuyer les chargés de projet en vue d'assurer l'acquisition, l'utilisation et l'élimination des biens matériels de façon efficiente, en mettant à profit des connaissances spécialisées portant sur les politiques et procédures applicables du gouvernement du Canada et de Statistique Canada.

Objectifs de l'audit

Les objectifs de l'audit étaient de fournir au statisticien en chef (SC) et au Comité ministériel de vérification (CMV) l'assurance que :

• le cadre qui sous-tend les activités d'approvisionnement et de passation de marchés est approprié, complet et efficace;
• les activités d'approvisionnement et de passation de marchés sont conformes aux politiques, aux procédures, aux accords commerciaux, aux lois et aux règlements applicables.

Portée

L'audit a englobé les rôles, les responsabilités, les obligations redditionnelles, les pouvoirs, les politiques, les procédures et les mécanismes de surveillance associés à l'application des articles 32, 41 et 34 de la LGFP. Il a porté sur les acquisitions à la fois de biens et de services. L'équipe d'audit a examiné les acquisitions effectuées entre le 1er avril 2014 et le 30 septembre 2015 en vertu des pouvoirs délégués de Statistique Canada. On a supposé que les acquisitions effectuées au moyen des cartes d'achat des Services du matériel et des contrats (SMC) étaient immatérielles et présentaient un faible risque, de sorte qu'elles ont été exclues de la portée de l'audit.

Approche et méthodologie

Le travail d'audit a comporté l'examen de documents, des entrevues avec des membres clés de la haute direction et du personnel, et l'examen de la conformité aux politiques et aux lignes directrices pertinentes.

Les travaux sur le terrain ont compris l'examen, l'évaluation et la mise à l'essai des processus et des procédures ayant trait aux activités d'approvisionnement. Dans le but d'effectuer des tests, un échantillon d'opérations a été sélectionné. La stratégie d'échantillonnage a comporté à la fois une approche systématique et une approche discrétionnaire, de manière à assurer une couverture adéquate de l'environnement d'approvisionnement, qui comprend les différents mécanismes d'approvisionnement utilisés, les seuils monétaires en vigueur et les différents types de services professionnels acquis.

Autorité

L'audit a été mené en vertu des autorités confiés dans le Plan intégré d'audit et d'évaluation fondé sur les risques pour 2014-2015 à 2018-2019, tel qu'approuvé par Statistique Canada.

Cadre à l'appui des activités d'approvisionnement et de passation de marchés

Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés doivent être étayées par un cadre comportant des pouvoirs clairs, des lignes directrices et un environnement de contrôle à la fois adéquat, exhaustif et efficace. Les principaux éléments de l'environnement de contrôle incluent la définition des rôles et des responsabilités des intervenants clés, l'établissement d'obligations redditionnelles claires pour les personnes à qui des pouvoirs sont délégués, des systèmes, des procédures et des outils, de même que la surveillance de la direction, dans le but de s'assurer de l'uniformité et la rigueur de l'ensemble du processus.

Les pouvoirs et les lignes directrices sont clairement définis et assurent une exécution rigoureuse de l'ensemble du processus d'approvisionnement.

Les politiques et les directives régissant les activités d'approvisionnement sont établies par le Conseil du Trésor, tandis que les ministères et les organismes définissent des lignes directrices et des procédures. La délégation des pouvoirs de signature en matière de finances constitue l'instrument de délégation utilisé dans l'ensemble de l'administration publique fédérale pour gérer les risques entourant les approvisionnements et l'engagement de dépenses. On l'utilise aussi pour la communication officielle des pouvoirs établis. À Statistique Canada, les pouvoirs d'approbation de marchés sont clairement définis et sont communiqués par ce moyen.

Un guide du client préparé par les SMC contient un résumé des exigences de la Politique sur les marchés du CT et expose le processus de passation de marchés. On y trouve également une description des méthodes normalisées de passation de marchés et d'acquisition dans l'administration fédérale, de même qu'un aperçu des principes, des règles et de la réglementation régissant la passation de marchés. De plus, le Carrefour libre-service, qui est un portail constamment mis à jour et qui permet de consulter des descriptions de toutes les procédures administratives, présente chaque étape des procédures à suivre pour soumettre une demande de marché ou pour obtenir des services d'aide temporaire. Les politiques, les directives, les lignes directrices et les normes sont communiquées efficacement à tous les intervenants et sont examinées de façon continue par l'entremise du Carrefour.

Les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles sont clairement définis.

Le Guide du client préparé par les SMC définit de façon claire et détaillée les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles entourant les aspects suivants :

• l'approbation des demandes de marché;
• l'approbation des paiements;
• l'élaboration d'énoncés des travaux (EDT) et des critères d'évaluation connexes;
• l'obtention de soumissions;
• la gestion des marchés;
• la clôture des dossiers.

Les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles de l'autorité contractante et du chargé de projet sont clairement définis dans la Politique sur les marchés du CT et dans le Guide du client de Statistique Canada. Ces principes directeurs font également partie de la formation obligatoire à l'intention des chargés de projet, des personnes à qui on a délégué des pouvoirs de dépenser, des autorités contractantes et des conseillers en matière de marchés. Les responsabilités et les obligations redditionnelles de l'autorité contractante et du chargé de projet sont établies, documentées et communiquées aux intervenants.

Chargé de projet

Le chargé de projet est le responsable du programme qui veut acquérir des biens et des services en vue de l'exécution des opérations de son programme. Ses responsabilités consistent à définir les exigences à incorporer au marché, ce qui comprend la détermination des ressources financières, les qualifications que doivent posséder les ressources requises et le moment où les besoins visés par le marché doivent être comblés, de même que l'obtention des autorisations requises pour engager des fonds et l'attestation que les biens et les services ont été reçus. L'EDT (dans le cas de services) ou la spécification des exigences (dans le cas de biens) est utilisé pour documenter ces besoins et sert de fondement pour évaluer le fournisseur et gérer le marché.

Le chargé de projet doit se conformer au processus établi et mentionné dans les différents liens que l'on retrouve sur le Carrefour. Il présente une demande de services d'approvisionnement au Centre de soutien pour les acquisitions (CSA). Dès réception de la demande, le CSA crée un dossier, et la demande est transmise pour signature d'engagement de dépenses (article 32 de la LGFP), en conformité avec l'instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière de finances. Une fois que la demande lui est retournée, le CSA envoie le dossier complet aux SMC à des fins de traitement.

Pour certains marchés, il faut faire appel à une expertise technique afin de s'assurer que les biens et les services acquis possèdent les propriétés, les composantes et les qualifications requises pour répondre aux objectifs opérationnels prévus. À Statistique Canada, il y a cinq domaines où l'on fait appel à des autorités techniques dans le cadre du processus d'approvisionnement :

• achats de logiciels et de matériel de TI;
• services professionnels en TI;
• services de traduction et de communications;
• achats de livres;
• services d'impression et de publication.

L'autorité technique remplit un rôle de facilitation en fournissant les compétences qui sont nécessaires dans le cas de certains types de biens et de services. L'autorité technique fournit une aide technique aux chargés de projet lors de la rédaction de l'EDT et des critères d'évaluation pour les demandes de propositions. Le mandat de la sous-section responsable de la prestation de services professionnels de TI est énoncé dans les procédures d'acquisition de services professionnels de TI, que l'on peut consulter sur le Réseau de communications internes (RCI) et à partir du Carrefour.

Autorité contractante

L'autorité contractante – ce rôle étant rempli par un conseiller en matière de marchés des SMC – dispose des pouvoirs délégués lui permettant de passer des marchés en vertu de l'article 41 de la LGFP. L'autorité contractante a comme responsabilité d'assurer l'ouverture, l'équité et la transparence du processus d'octroi des marchés, et il lui incombe aussi d'autoriser les modifications des marchés.

Les bureaux régionaux comptent des membres à qui sont délégués les pouvoirs d'autorité contractante. Ces employés relèvent de la Direction de la collecte et des services régionaux, et non des SMC. Ces derniers fournissent une formation en approvisionnement et en passation de marchés au personnel régional, mais ils n'exercent pas de fonction de surveillance directe des activités d'approvisionnement au niveau régional.

Les responsabilités de l'autorité contractante sont notamment les suivantes :

• élaborer des stratégies d'approvisionnement innovatrices, souples et adaptées aux besoins;
• comprendre les besoins des clients et collaborer avec ces derniers afin qu'ils puissent atteindre leurs objectifs opérationnels;
• s'assurer que les approvisionnements envisagés s'inscrivent dans le mandat des clients;
• examiner et classer les soumissions, en collaboration avec le chargé de projet;
• veiller à ce que la réglementation et les politiques applicables soient respectés dans le cas des besoins exigeant des offres concurrentielles;
• veiller à ce que les pouvoirs de signature en vigueur à l'intérieur de l'organisme soient respectés;
• veiller à ce que les politiques et la réglementation applicables soient respectées.

Lorsqu'ils reçoivent une demande de service, les SMC examinent les besoins énoncés par le chargé de projet et déterminent la stratégie d'approvisionnement qui convient. Si l'approvisionnement n'excède pas les pouvoirs délégués de Statistique Canada, les SMC font des démarches pour obtenir les approbations requises de la stratégie d'approvisionnement, notamment l'approbation du CEM, selon la nature du marché. L'information relative à l'approvisionnement est ensuite saisie dans le Système financier ministériel commun (SFMC). Les SMC doivent gérer les processus tant concurrentiels que non concurrentiels. Si l'opération d'approvisionnement excède les pouvoirs délégués de l'organisme, les SMC envoient une demande de traitement à SPAC au moyen du SFMC. Dans un tel cas, c'est SPAC qui remplit le rôle d'autorité contractante, tandis que les SMC constituent l'autorité technique.

Les entrevues menées auprès d'autorités techniques et d'autorités contractantes ont permis de confirmer que, l'autorité contractante est responsable de l'ouverture, de l'équité et de la transparence du processus de passation de marchés. Les conseillers en matière de marchés des SMC ont confirmé que leur rôle consiste à remplir une fonction de remise en question de base afin de s'assurer que les règles sont respectées. Ils ont aussi un rôle consultatif, car ils veillent à ce que les clients qui veulent obtenir des biens et des services connaissent leurs responsabilités à titre de chargés de projet. Toutefois, ils ont aussi indiqué qu'il existe une certaine ambiguïté concernant, d'une part, la manière de donner suite de façon officielle aux questions, aux préoccupations ou aux différends éventuels, et d'autre part la question de savoir si ces situations doivent être portées à l'attention des organismes de surveillance afin de s'assurer qu'elles sont réglées comme il se doit. Le directeur général de la Direction des opérations, qui est responsable des SMC, a déclaré que, lorsque des différends surviennent, les conseillers en matière de marchés et leur chef collaborent avec les clients pour régler la situation. Ils suivent toutes les règles, et ils déterminent, documentent et communiquent tous les risques qui se posent à l'organisme.

Les principaux contrôles intégrés au processus d'approvisionnement sont appropriés et sont généralement efficaces.

Différents systèmes et contrôles clés sont en vigueur pour s'assurer que les opérations d'approvisionnement sont traitées à l'intérieur du cadre de contrôle et en conformité avec la Politique sur les marchés du SCT, la réglementation applicable, les politiques de SPAC et de Statistique Canada, et la LGFP.

Le système de gestion des demandes de service (GDS) sert à communiquer avec les clients internes et à entreposer la documentation. Ce système est utilisé pour différentes opérations à Statistique Canada. Il sert surtout pour les demandes de services de TI, mais on l'utilise aussi pour gérer les demandes et les activités relatives à l'approvisionnement ainsi que pour consigner toutes les mesures pertinentes. On établit ainsi une piste d'audit à l'égard des approbations, et on assure la conformité aux politiques et aux directives pertinentes.

Les autorités contractantes au bureau central utilisent en outre deux outils de contrôle pour s'acquitter de leurs responsabilités durant le processus : le formulaire Planification des achats et examen préalable (PAEP), et la liste de vérification des opérations. Ces outils ont été examinés dans le but d'en évaluer la pertinence et l'exhaustivité.

Le formulaire PAEP est un outil de planification obligatoire pour tous les approvisionnements d'une valeur supérieure à 25 000 $, à l'exclusion des commandes d'achat local, des commandes subséquentes et des opérations d'approvisionnement devant être traitées par SPAC. Le formulaire PAEP fait partie du processus de planification des approvisionnements; il sert à documenter officiellement les approbations préalablement à la mise en œuvre de la stratégie d'approvisionnement à l'égard des marchés d'acquisition. Les tests ont révélé que, dans le cas de 15 des 16 dossiers où l'on retrouvait un formulaire PAEP, les signatures d'approbation requises avaient été obtenues.

La liste de vérification est un outil de suivi qui énumère toutes les étapes requises du processus d'approvisionnement. Elle sert à s'assurer de la conformité aux politiques applicables et à s'assurer que les approbations requises sont obtenues. Les conseillers en passation de marchés doivent donner leur approbation lors de chaque étape, une fois celle-ci terminée. Les SMC exigent qu'une liste de vérification soit utilisée pour chaque dossier d'approvisionnement, car cette liste est considérée comme étant un contrôle clé dans le cadre du processus.

L'équipe d'audit a examiné la liste de vérification afin de voir si elle était complète et pertinente. Bien qu'il s'agisse d'une liste détaillée et pertinente des étapes à suivre, il y manque une étape, soit l'examen de l'ouverture et de l'équité des aspects techniques de l'EDT et des critères d'évaluation. L'équipe d'audit a procédé à un examen portant sur les listes de vérification dans les dossiers de marchés et a constaté que, souvent, ces listes étaient incomplètes, voire absentes. Lorsque des contrôles clés, comme la liste de vérification, ne sont pas utilisés de façon échelonnée avec les autres éléments du processus, il existe un risque que les conseillers en passation de marchés n'appliquent pas une approche cohérente pour la gestion des dossiers d'approvisionnement. Cela pourrait avoir comme conséquence le non-respect des politiques et directives en vigueur.

Les SMC ont établi un régime d'assurance de la qualité comportant l'examen d'un échantillon de dossiers après l'exécution des marchés afin de déterminer, d'évaluer, d'atténuer et de gérer les risques associés aux activités d'approvisionnement et d'assurer le respect de la LGFP, de la Politique sur les marchés du CT et du RME.

Les SMC sélectionnent un échantillon d'environ 90 dossiers par année. Des dossiers de chaque conseiller en passation de marchés sont inclus à des fins d'examen détaillé par les pairs. On détermine les correctifs à apporter, le cas échéant, et les conseillers en passation de marchés sont informés en conséquence, de manière à pouvoir améliorer leurs résultats subséquents. Il convient de noter que ce processus d'assurance de la qualité des SMC, axé sur l'examen des dossiers après l'exécution des marchés ne s'étend pas à des dossiers rattachés aux activités d'approvisionnement régionales. Le fait d'incorporer des dossiers de marchés régionaux à l'échantillon examiné à des fins d'assurance de la qualité permettrait de fournir un certain degré d'assurance quant à la conformité de ces dossiers aux politiques et directives applicables.

Le Conseil d'examen des marchés remplit un rôle de surveillance clé, mais dont la portée pourrait être élargie afin d'offrir un degré d'assurance accru à l'égard des activités d'approvisionnement.

Le CEM est chargé de formuler des recommandations à la au statisticienne en chef adjointe, Secteur du recensement, des opérations et des communications, à l'appui des décisions et des activités reliées aux approvisionnements et à la passation de marchés. Il s'agit d'un comité permanent dont le statisticien en chef adjoint, Secteur du recensement, des opérations et des communications, a approuvé la mise sur pied.

Le mandat, les termes de références ainsi que les rôles et les responsabilités du CEM sont clairement communiqués, et cette information est disponible sur le RCI. Son mandat inclut la gestion des éléments de risque, de même que la formulation d'une orientation stratégique et l'exercice d'une surveillance à l'égard des marchés à risque élevé. Les responsabilités du CEM telles que décrites dans son mandat sont les suivantes :

• Surveillance : examiner, évaluer et préapprouver les marchés à risque élevé.
• Gestion du risque : déterminer, évaluer, atténuer et gérer les risques associés aux activités d'approvisionnement, et assurer la conformité à la LGFP, à la Politique sur les marchés du CT et au RME.
• Orientation stratégique : examiner les changements proposés qui découlent des nouvelles stratégies de passation de marchés et des résultats des audits, et formuler des recommandations.

Les membres du CEM examinent les renseignements relatifs à chaque dossier qui leur est soumis et font part de leur décision (approbation ou rejet) par courriel aux SMC. Le CEM examine, évalue et préapprouve les types suivants de marchés, de commandes subséquentes à une offre à commandes et de modifications que l'organisme met de l'avant :

• Les marchés de biens et services d'une valeur de plus de 200 000 $ (taxes comprises) requis directement par Statistique Canada, qu'il s'agisse de marchés concurrentiels ou à fournisseur unique, y compris les offres à commandes et les arrangements en matière d'approvisionnement.
• Tous les marchés devant être adjugés à d'anciens fonctionnaires recevant une pension de retraite en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique (au sens de la Politique sur les marchés).
• Tous les marchés dont la valeur se situe en deçà de 10 % des pouvoirs délégués de Statistique Canada aux termes de la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, énoncée à l'appendice C de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.
• Tous les marchés non concurrentiels de biens et de services lorsque les deux conditions suivantes sont réunies :
  • la valeur de ces marchés se situe en deçà de 10 % du seuil de 25 000 $ (en tenant compte des taxes applicables);
  • l'exception prévue à l'alinéa 6b) du RME s'applique (le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $, taxe sur les produits et services ou taxe de vente harmonisée comprise).
• Tous les préavis d'adjudication de contrat.
• Les modifications apportées aux marchés adjugés sur une base non concurrentielle et qui portent la valeur de ces marchés à plus de 25 000 $ (taxes comprises).

L'examen du mandat du CEM montre que, outre les points mentionnés précédemment, les SMC choisissent des marchés à « risque élevé » aux fins du processus d'examen, d'évaluation et d'approbation préalable par le CEM. Il n'y a pas de définition concernant ce que l'on entend par « risque élevé ». Le chef des SMC, qui est responsable du contrôle des dossiers à risque élevé afin de déterminer si des mesures de suivi progressives sont requises, définit les marchés à risque élevé comme étant les marchés qui présentent une forte probabilité d'échec, soit dans l'exécution du marché, soit dans la mise en œuvre de la stratégie d'approvisionnement. Au cours de la période visée par l'audit, 61 dossiers d'approvisionnement ont été soumis au CEM pour examen, dont trois signalés par le chef à titre de dossiers à risque élevé.

Les entrevues avec les membres du personnel et de la direction prenant part au processus d'approvisionnement ont mis en lumière d'autres éléments de risque qui ne figurent pas dans le mandat du CEM mais qui pourraient soulever des risques de conformité :

• L'un de ces éléments de risque a trait à la gestion et au règlement des différends relatifs aux aspects techniques des processus d'approvisionnement.
• Un autre élément de risque se situe au niveau de l'acquisition de biens et de services en dehors du cadre d'approvisionnement en place (non-conformité justifiée). L'équipe de surveillance à la Direction des finances détermine quelles sont les opérations qui doivent faire l'objet d'une justification parce qu'elles ne sont pas conformes au cadre d'approvisionnement, mais ces opérations ne sont pas portées à l'attention du CEM. Du fait qu'il ne dispose pas de cette information, le CEM ne peut se faire une idée complète des risques entourant les approvisionnements à l'intérieur de l'organisme, de sorte qu'il n'est pas possible d'apporter ou d'envisager des correctifs.
• Le CEM ne remplit pas de rôle officiel concernant l'examen des différends contractuels ou des contestations émanant des fournisseurs ou faisant suite à des désaccords entre l'autorité contractante, le chargé de projet et l'autorité technique. Les SMC ont confirmé qu'il n'y a pas de processus en vigueur pour le règlement des conflits relatifs aux approvisionnements, et que le CEM n'intervient pas en cas de différends. Il serait utile que le CEM dispose de cette information dans le cadre de sa fonction de supervision et de surveillance. À l'heure actuelle, ces situations sont réglées au moyen de rencontres et de discussions entre les parties concernées, sans que le CEM participe au processus.

À partir du moment où l'on veut renforcer le rôle du CEM en matière de gestion du risque et d'orientation stratégique, les pratiques en vigueur dans l'industrie laissent penser que les organismes de gouvernance devraient examiner l'information suivante :

• les résultats du processus d'examen effectué par les SMC à des fins d'assurance de la qualité, notamment à l'égard des activités d'approvisionnement menées dans les régions;
• les rapports obligatoires que produisent actuellement les SMC à l'intention d'entités externes, ce qui comprend :
  • les rapports trimestriels (au ministre) sur tous les marchés de services adjugés à d'anciens fonctionnaires recevant une pension de retraite en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique;
  • le rapport annuel sur les activités d'approvisionnement (à SPAC);
  • la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (à Affaires autochtones et du Nord Canada);
  • le rapport sur le rendement (à SPAC);
• les rapports faisant état des justifications à l'égard des cas de non-conformité (information sur les opérations exécutées en dehors du cadre d'approvisionnement).

L'équipe d'audit a observé que, à l'heure actuelle, le CEM n'examine pas ces sources d'information produites par les SMC, alors qu'elles lui seraient utiles pour exécuter son mandat. Cette information servirait à renforcer le rôle du CEM en matière de gestion du risque et permettrait à ce dernier de situer en contexte les tendances générales rattachées aux activités d'approvisionnement à Statistique Canada. Cela pourrait être utile lorsqu'il faut formuler des recommandations au sujet des nouvelles stratégies de passation de marchés.

La surveillance exercée par la Direction des finances à l'appui du processus d'approvisionnement est efficace.

La Direction des finances veille à ce que les opérations d'approvisionnement et de passation de marchés soient enregistrées et soient gérées au moyen du SFMC, et ce, à trois points de vérification :

1. vérification préalable à l'engagement de fonds (article 32 de la LGFP);
2. vérification de l'assurance de la qualité préalablement aux paiements (article 34);
3. vérification de surveillance après paiement.

À partir de ces points de contrôle, le personnel des Finances s'assure que toute la documentation requise figure au dossier, notamment l'approbation de l'autorité contractante en application de l'article 41 de la LGFP, ainsi que les autorisations et les approbations requises du chargé de projet.

Au cours de la période visée par l'audit (avril 2014 à septembre 2015), le processus de dépenses en matière d'approvisionnements était exécuté manuellement et comportait l'acheminement de documents écrits (formulaires et documentation à l'appui). Ce processus nécessitaite jusqu'à six signatures par opération (sans compter la signature du receveur général une fois qu'une demande de paiement est transmise à SPAC).

Il existe une séparation claire des tâches concernant les pouvoirs d'engagement de dépenses et d'engagement de fonds (article 32 de la LGFP), le pouvoir de conclure des opérations (article 41), le pouvoir d'attestation (article 34) et le pouvoir d'effectuer des paiements (article 33). Les contrôles incorporés au module du SFMC sont efficaces aux fins d'assurer que les demandes de marchés et les marchés qui en découlent sont approuvés exclusivement par les personnes dûment autorisées à le faire.

C'est dans le but de simplifier le processus de dépenses que le système d'approbation électronique des demandes (AED) a été créé et a été mis en service dans le cadre d'un projet pilote en juin 2015. Ce système est devenu entièrement fonctionnel en décembre 2015, et toutes les autorisations en application des articles 32 et 34 de la LGFP sont désormais enregistrées électroniquement. Étant donné que l'étape d'exécution de l'audit s'est terminée en septembre 2015, l'échantillon de dossiers à examiner ne contenait qu'un petit nombre de marchés ayant été traités au moyen de ce système d'AED. Les dossiers en question étaient conformes aux politiques, aux directives et aux lignes directrices en matière de marchés.

L'équipe de surveillance à la Direction des finances procède à un examen des opérations après paiement pour vérifier la conformité à la LGFP. Cette équipe n'évalue pas le caractère approprié du mécanisme d'approvisionnement utilisé, car cette tâche incombe aux SMC. Lorsque des problèmes relatifs aux approbations en application des articles 32 et 34 de la LGFP sont décelés, le chargé de projet est informé de la situation par courriel, et il doit apporter des correctifs afin d'apporter une solution. Cela vaut aussi pour les opérations menées en dehors du cadre d'approvisionnement (où il n'y a pas de signature de l'autorité contractante en application de l'article 41). Ces situations sont consignées officiellement par la Direction des finances, et l'on indique qu'une justification doit être fournie concernant ces cas de non-conformité. L'équipe de surveillance à la Direction des finances signale les cas de non-conformité aux SMC et au dirigeant principal des finances (DPF). Après avoir analysé la situation, le DPF décide s'il y a lieu de prévoir des mesures de suivi progressives ou des mesures correctives.

L'équipe d'audit a examiné les opérations pour lesquelles une justification de la non-conformité était requise. La majorité d'entre elles découlaient du renouvellement d'abonnements et de règlements interministériels, tandis que d'autres étaient attribuables à des imprévus ou à des urgences nécessitant des mesures immédiates. Conséquemment, le DPF doit alors décider s'il y a lieu d'effectuer un paiement en dehors du cadre d'approvisionnement.

Les cas de non-conformité repérés par la Direction des finances ne font pas l'objet d'un examen par le CEM à l'heure actuelle. De ce fait, les personnes détenant un pouvoir de signature en matière d'approvisionnements ne sont pas entièrement au fait des risques reliés aux approvisionnements et à la passation de marchés qui se posent à l'organisme.

Conformité aux politiques, aux procédures, aux lois et aux règlements applicables

Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés doivent être conformes aux exigences législatives applicables, aux politiques du CT et de SPAC, au RME et à la Directive sur la sécurité des renseignements statistiques de nature délicate de Statistique Canada.

En règle générale, les pratiques d'approvisionnement en vigueur à Statistique Canada sont conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, aux directives applicables ainsi qu'à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Les exigences relatives aux activités de passation de marchés dans l'administration publique fédérale sont énoncées dans un large éventail d'instruments législatifs et stratégiques. Cela comporte des exigences législatives, comme des règlements sur les marchés et des accords commerciaux, de même que des exigences énoncées dans des politiques et des procédures du CT et de SPAC.

L'administration fédérale a pris l'engagement d'assurer l'ouverture, l'équité et la transparence des opérations d'approvisionnement et des opérations immobilières. L'exigence voulant que toutes les activités d'approvisionnement et de passation de marchés soient traitées par l'intermédiaire de conseillers en passation de marchés constitue le contrôle essentiel aux fins de déterminer, d'évaluer et d'atténuer les risques administratifs et opérationnels rattachés aux approvisionnements et aux marchés. Ces risques incluent le recours excessif à des marchés à fournisseur unique, le fractionnement de marchés, l'utilisation inappropriée de méthodes ou de mécanismes de passation de marchés, sans oublier les risques associés aux exigences de la Politique sur la sécurité du gouvernement.

Dans le but de vérifier la conformité des activités d'approvisionnement exécutées à Statistique Canada, un échantillon de 59 dossiers d'approvisionnement a été sélectionné, soit 50 dossiers du bureau central (SMC) et 9 des bureaux régionaux. Cet échantillon a été sélectionné au moyen d'une approche systématique combinée à une approche discrétionnaire fondée sur le risque, de manière à assurer une couverture adéquate des différents types d'opérations. Plus précisément, l'échantillon a permis de couvrir les mécanismes d'approvisionnement et les méthodes d'acquisition de la façon suivante :

• Dans le cas des SMC au bureau central, l'échantillon comprenait des processus concurrentiels (5), des offres à commandes concurrentielles ou des arrangements en matière d'approvisionnement (8), des processus non concurrentiels n'incluant pas d'offres à commandes ni d'arrangements en matière d'approvisionnement (21), des dossiers d'utilisation de l'outil d'approvisionnement automatisé Services professionnels en ligne (1) et des Services professionnels en informatique centrés sur les tâches (4), des processus concurrentiels traditionnels (5) et des approvisionnements effectués par l'intermédiaire de SPAC (6)
• Pour ce qui est des bureaux régionaux, l'échantillon comptait des processus concurrentiels (5), des processus non concurrentiels (3) et des approvisionnements traités dans le cadre d'offres à commandes concurrentielles ou d'arrangements en matière d'approvisionnement (1).

Les principales constatations faites lors de l'examen des dossiers de marchés ont été les suivantes :

• Mécanisme d'approvisionnement utilisé
  
  L'examen des 59 dossiers d'approvisionnement a montré que, dans chaque cas, le mécanisme d'approvisionnement utilisé était conforme aux politiques, aux directives et aux lignes directrices en matière de passation de marchés. Cela comprenait également dix dossiers où des offres à commandes obligatoires étaient en vigueur.
• Justification du recours à des marchés à fournisseur unique et examen visant à trouver des indices de fractionnement de marchés
  
  L'échantillon comprenait 23 dossiers relatifs à des marchés à fournisseur unique. L'équipe d'audit a observé que, dans chaque cas, la justification de ces marchés était bien documentée et que cette information avait été versée au dossier.
  
  Les entrevues menées auprès de membres du personnel des SMC ont permis d'apprendre que ces employés ne consultent pas la base de données du fournisseur afin de trouver des données historiques pouvant donner une indication d'un éventuel fractionnement de marchés. L'équipe d'audit a examiné les données historiques figurant aux dossiers à propos de chacun de ces fournisseurs et n'a pas trouvé de signe d'éventuel fractionnement de marchés.
• Exigences en matière de sécurité
  
  Il incombe à Statistique Canada de protéger la confidentialité de tous les renseignements statistiques de nature délicate, de manière à s'acquitter de ses responsabilités aux termes de la loi et de maintenir sa réputation d'organisme professionnel et digne de confiance. Les exigences de sécurité établies par le chargé de projet doivent correspondre au caractère délicat des renseignements auxquels ont accès les entrepreneurs, conformément à la Directive sur la sécurité des renseignements statistiques de nature délicate de Statistique Canada.
  
  L'examen des 59 dossiers d'approvisionnement a permis d'apprendre qu'il existe un processus dans le cadre duquel le personnel des services de sécurité de Statistique Canada et de SPAC exerce une fonction de remise en question des exigences de sécurité mises de l'avant par le chargé de projet. Au total, 56 des 59 dossiers examinés comprenaient la documentation requise. Pour ce qui est des trois autres dossiers, l'équipe d'audit a confirmé que la documentation relative à la vérification de sécurité était disponible sous forme de confirmation transmise par courriel aux conseillers en passation de marchés. Dans tous les cas, le niveau de sécurité exigé était conforme à la Directive sur la sécurité des renseignements statistiques de nature délicate et correspondait au caractère délicat des renseignements auxquels les fournisseurs avaient accès.
• Énoncés des travaux et critères d'évaluation des soumissionnaires
  
  L'examen des 59 dossiers d'approvisionnement a permis de conclure que les EDT et les critères d'évaluation étaient correctement établis et bien documentés, et que les justifications requises étaient documentées et versées à chaque dossier d'approvisionnement.
  
  La documentation relative au processus d'évaluation était en général détaillée et complète. Sauf dans le cas de deux dossiers, l'évaluation avait été menée conformément aux critères figurant dans la demande de propositions, et le formulaire d'évaluation était signé et figurait au dossier comme cela est exigé. L'audit a aussi montré que les SMC font preuve de rigueur dans la documentation des cas où des différends surviennent entre l'autorité contractante et un chargé de projet, ou encore entre l'autorité contractante et les fournisseurs. Cela constitue une pratique exemplaire, car elle permet d'établir une piste de vérification en cas d'examen par des parties externes.
  
  Dans le cas de 2 des 59 dossiers examinés, il y a eu un différend concernant l'application des critères d'évaluation, une plainte étant déposée par la collectivité des fournisseurs par l'entremise de SPAC à propos de l'utilisation ou de l'application des critères d'évaluation. À la suite de l'examen de ces deux dossiers et des entrevues avec des membres du personnel des SMC, l'équipe d'audit a confirmé que les différends avaient été réglés; cela dit, il n'y a pas de protocole établi à Statistique Canada pour le règlement des conflits.
• Approbation du Conseil d'examen des marchés
  
  Pour 9 des 59 dossiers d'approvisionnement examinés, l'approbation du CEM était requise conformément aux procédures documentées. Dans ces neuf dossiers, l'approbation du CEM a été obtenue et a été documentée en bonne et due forme dans le dossier.
• Autorisation par une personne détenant les pouvoirs délégués appropriés
  
  Dans 58 des 59 dossiers examinés, une personne détenant les pouvoirs délégués appropriés a approuvé le formulaire 1920, Demande de biens ou services, et a autorisé le marché. Il y a un cas où le formulaire 1920 ne figurait pas au dossier : il s'agissait d'une opération de faible montant traitée par l'intermédiaire de la bibliothèque et visant à renouveler un abonnement. Les opérations de ce genre sont repérées dans le cadre du processus d'examen après paiement mené par la Direction des finances à partir d'échantillons.
• Apports de modifications aux marchés
  
  Dans 14 des 59 dossiers d'approvisionnement examinés, des modifications avaient été apportées aux marchés. L'équipe d'audit a examiné la documentation versée aux dossiers à l'appui de ces modifications et a constaté que, dans chaque cas, les modifications étaient justifiées et avaient été mises de l'avant avant la date d'expiration du marché.
• Divulgation proactive des marchés
  
  >La Politique sur les marchés du CT requiert la divulgation des marchés d'une valeur supérieure à 10 000 $. Elle exige aussi la divulgation des modifications dont la valeur dépasse 10 000 $ ou qui ont comme effet de changer la valeur initiale du marché et de la porter à un montant supérieur à 10 000 $.
  
  Un processus d'examen est en vigueur pour vérifier que les exigences de divulgation proactive sont respectées. Le chef des SMC et le directeur général de la Direction des opérations examinent la liste des marchés avant que celle-ci soit transmise afin que l'information soit affichée sur le site Web. L'information devant être affichée à des fins de divulgation proactive est saisie sur le site Web par le personnel de la Division de la diffusion. Une fois cette tâche accomplie, et avant d'être officiellement rendue publique, l'information sur les marchés est examinée de nouveau par les SMC dans le but de s'assurer qu'elle est exacte et complète.
  
  L'équipe d'audit a vérifié que tous les marchés devant faire l'objet d'une divulgation proactive avaient bien été affichés sur le site Web de SPAC. Parmi les 59 marchés composant l'échantillon, 28 étaient d'une valeur supérieure au seuil de 10 000 $ et devaient faire l'objet d'une divulgation. Les résultats de l'examen montrent que l'information relative à 5 de ces 28 marchés sur le site Web était inexacte. Plus précisément, le mécanisme d'approvisionnement affiché n'était pas celui ayant été utilisé. De plus, deux des marchés n'avaient pas été affichés sur le site Web comme l'exige la politique applicable.
• Preuves de résultats aux fins de l'attestation en application de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques
  
  Relativement à chaque marché faisant partie de l'échantillon, des données probantes avaient été obtenues et examinées aux fins d'attester que les biens et les services avaient été reçus, en application de l'article 34 de la LGFP. Ces données probantes provenaient au départ des fichiers de paiement de la Direction des finances. Dans certains cas, on a demandé au chargé de projet de fournir des données additionnelles concernant les biens et services reçus, compte tenu des résultats attendus tels que décrits dans l'EDT. L'audit a confirmé que les dossiers contenaient suffisamment de données probantes pour établir que les biens et les services avaient été reçus, ce qui est exigé aux fins d'attestation des paiements en application de l'article 34 de la LGFP.
  
  Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés de Statistique Canada étaient pour la plupart conformes aux exigences législatives applicables, aux politiques du CT et de SPAC ainsi qu'au RME. Les dispositions relatives aux approvisionnements et aux marchés concordaient avec la Directive sur la sécurité des renseignements statistiques de nature délicate deStatistique Canada. Le processus en vigueur pour se conformer aux exigences de divulgation proactive doit être amélioré.

Appendix A: Audit criteria

Annexe B : Acronymes